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復議工作
海南代表團提交修改行政復議法議案
理順行政復議與行政訴訟關系做好制度功能銜接
發布時間: 2019-03-19 08:46      來源: 法制日報
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法制日報記者  邢東偉

1999年,我國頒布了行政復議法,標志著我國行政復議制度正式確立,在解決行政爭議,保護公民權利、促進行政機關依法行政等方面發揮了積極作用。但是在全面推進依法治國的背景下,行政復議的制度優勢和應有功能沒有充分發揮,亟須進行修改加以解決和完善。

《法制日報》記者了解到,十三屆全國人大二次會議海南代表團向大會提交議案,建議對行政復議法進行修訂和完善。

議案提出,行政復議制度與行政訴訟制度是我國通過人大立法形式正式確立的兩種解決行政爭議、監督行政機關依法行政、保護公民權利的渠道。行政復議法是行政復議制度的根本和核心。2014年,行政訴訟法先于行政復議法修改。在此背景下,盡快修改完善行政復議法,理順行政復議與行政訴訟的關系,做好制度功能銜接,發揮二者在解決行政爭議、維護社會和諧穩定方面的合力作用,具有更為重要的制度意義和功能意義。

擴展行政復議適用范圍

議案提出,現行行政復議法第一條指出了三個立法宗旨:一是防止和糾正違法的或者不當的行政行為;二是保護公民、法人和其他組織的合法權益;三是保障和監督行政機關依法行使職權。這種表述是否準確、完整,直接關系到行政復議的制度定位和功能定位是否準確、完整,關系到行政復議法的總體修改思路是否正確、完善。

參考和借鑒行政訴訟法的修改經驗,議案建議在行政復議法的立法宗旨中:一是增加“解決行政爭議”的表述,并且在其他條款的修改完善中進一步強調體現行政復議解決行政爭議的功能作用;二是刪除“防止”違法的或者不當的行政行為和“保障”行政機關依法行使職權的表述。行政復議屬于事后救濟,起不到“防止”違法的或者不當的行政行為的作用和目的,“保障”的表述會破壞行政復議的公信力,降低行政復議的社會認可度。

同時,從現行行政復議法的規定和實際運行情況來看,行政復議的適用范圍不夠寬廣,行政復議應有的制度功能作用未能充分發揮。

議案建議,將現行行政復議法相關條款中的“具體行政行為”統一修改為“行政行為”,將第二條修改為:“公民、法人或者其他組織認為行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向行政復議機關申請行政復議。”同時,建議刪除現行行政復議法第七條、第八條規定,修改第六條。由此,建立行政行為普遍可申請復議制度,極大地擴展行政復議的適用范圍和行政行為的可復議范圍,促使行政復議發揮應有的制度和功能作用。

增加專門復議機構并明確職能

議案提出,行政復議機關是依法履行行政復議職責的行政機關,但實際運行中暴露出的行政復議機關負責法制工作的機構人少事多,無暇、不愿、無力履行行政復議職責的問題比較突出,建議規定行政復議機關下設專門的行政復議辦公室,直屬于行政復議機關,專司行政復議事項,履行行政復議職責。對第三條和第四條進行修改增加專門復議機構并明確職責。

此外,關于行政復議機關,現行規定職權過于分散,不利于行政復議力量和資源整合,也不利于當事人申請行政復議。因此,建議取消各級人民政府工作部門的行政復議職權,統一收歸各級人民政府行使,專門下設專門的行政復議辦公室,專司行政復議事項,履行行政復議職責,行政復議辦公室直接對各級人民政府行政首長負責。同時,鑒于海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關的特殊性,可以保留這些機關上一級主管部門的行政復議職權。

行政復議本質屬性為行政性,但與其他行政行為有所區別,亦具有司法性。只有將這兩個屬性有機結合,才能高效地運轉,實現行政復議的制度功能定位。行政復議的司法性主要體現在行政復議的審查程序上。為了保證公正,增強行政復議的社會公信力和認可度,行政復議應當公開、公平地聽取申請人和被申請人雙方的意見,甚至還應聽取第三人的意見。因此,建議修改現行行政復議法的第二十條和第二十三條。

延長作出復議決定期限

議案提出,目前實踐中關于申請人撤回行政復議申請的處理,行政復議決定程序、內容和作出期限的處理等規定均存在不夠全面、完善,建議將現行條款進行修改和進一步完善。

議案認為,實踐中,一是申請人有可能在行政復議決定作出之前撤回行政復議申請;二是為與前面關于行政復議辦公室的制度設計相銜接的決定程序。建議對現行行政復議法第二十五條、第二十八條的部分內容進行修改。

為了凸顯對行政復議解決行政爭議實效性的關注和強調,凸顯上級行政機關對下級行政機關的領導屬性和行政行為屬性,建議構建行政復議決定的內容不限于申請人復議請求范圍的制度設計,凡是行政復議機關有權處理、決定并且有利于行政爭議的實質解決的事項、內容,均可以由行政復議機關作出行政復議決定。

關于行政復議決定的作出期限。現行法律規定60日作出復議決定期限過短。議案建議參考并借鑒行政訴訟法延長審理期限的修改經驗,將作出復議決定的期限修改為三個月,同時規定復雜情況可以延長,但延長的期限最長不超過三個月。

關于不服行政復議決定和逾期不作復議決定的救濟問題。為了更好地與前面的相關制度設計和修改內容相銜接以及與行政訴訟法的相關規定進行銜接,建議增加不服決定可以向法院起訴及時限的條款。

同時,考慮到逾期不作復議決定相當于行政復議機關沒有對申請人的復議申請作出實質處理,為了倒逼行政復議機關履行職責,建議規定申請人可以就行政復議機關的不作答復行為提起行政訴訟或者尋求上級行政機關干預。

強化行政復議決定履行

議案指出,行政復議決定一經作出,即具有法律效力。無論當事人或者利害關系人是否不服行政復議決定,提起行政訴訟,行政復議決定均應得到履行,各相關主體均應當自覺履行行政復議決定。行政復議決定亦不應因行政訴訟而不被執行。因此,建議在前述有關規定、制度設計的基礎上,為了強調、凸顯、激發各自制度本身的優勢與作用,發揮制度之間的合力作用,建議將第三十二條、第三十三條整合修改強化決定履行。

此外,現行行政復議法沒有規定公民、法人或者其他組織對行政復議活動中的違法行為有要求相關行政機關或者紀檢監察機關進行處理的權利,不利于監督、督促行政復議活動的相關主體依法履行職責。

申請人、第三人作為行政復議活動中的主要或者重要主體,能夠及時發現行政復議活動中存在的違法行為。因此,議案建議從監督、督促相關行政復議主體依法、及時履行職責,懲處違法、不當行為,保證公民、法人和其他組織的合法權益的角度出發,增設一條申請人或其他利害關系人認為或者發現行政復議機關、行政復議機關工作人員、被申請人、其他行政機關存在本法規定的應當承擔法律責任的情形的,有權向有關行政機關或者紀檢監察機關、部門提出要求,要求處理;有關行政機關或者紀檢監察機關、部門應當依照本法和其他有關法律、法規的規定進行調查、處理。

責任編輯: 張麗青
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